冗官与冗政是传统官僚体系的一大特色，几乎每个朝代都难以免“俗”，可能有的会好一点，有的差一点，愈往后走，官僚体系愈完备，这个问题也就愈突出。前资本主义时代的官僚体系的首要问题是维持稳定，为了实现这一目的，必须牺牲效率，所以冗官与冗政就不可避免了。
冗官不过是人浮于事，平白多出来的闲曹与浮吏，他们吃饭不管事，而且还捣乱，成事没有，败事有余。而冗政就比较复杂了，它既有与冗官相联系的机构重叠、政出多头种种制度结构上的症状，又是一种行政风格，它在行政运行上疲沓、沉闷、低效率，而且还外带一种奇特的行政手段：只要中央政府的某些政策对一些大的既得利益集团不利，相应的政府机构就会利用政策间的间隙、文牍文辞的转换等手段，使政策名存实亡。面对这样的冗政机制，你就会像掉入了棉花套一样，全然无处着力，也不知向何处出击。据说太平天国时期，某督抚受贿为手下一名屡战屡败的部下说情开罪，文案老夫子只将奏稿中的“屡战屡败”换个次序，变成“屡败屡战”，就化罪为功，安然无恙了。这种文牍功夫，就是冗政行政风格之一。
在戊戌新政的推行过程中，不喜新政的大臣，几乎是本能地利用冗政的滞力来阻击之，其中既有衙门习气的推诿与拖沓，又有巧用文牍的抵制，更有偷梁换柱搪塞陋习。
修改各衙门的则例，本是行政机构改革中非本质性的一项改革举措。清代是个偏重于依赖制度与成规惯例进行统治的朝代，各个衙门根据办事的需要，除了《会典》之外，还定有“则例”，即处理日常政务的条规与成例，多数以事例（即从前办过类似公务）的形式出现，办事时按例来套，参照前例执行便是。时间一长，事例繁多，规定细琐，有时往往前例与后例矛盾抵牾，实际上给书吏文案之流上下其手、营私舞弊大开方便之门（因负责的高级官员无从去熟悉则例）。各衙门某种程度上是胥吏当家。清人有这样描绘各衙办事的：
堂官至，则掌印、主稿率全司司官鱼贯而出，至堂檐下，书吏捧稿，每人而授之，使呈堂焉。受之者，莫知内容，亦毋庸知也。至堂上，则堂官整冠迎之，立而画行，司官雁行立，画毕，敬还司官，不敢久阅以烦司官也。有问，则掌印、主稿肃以对，对毕，率其曹出，有随班上堂数年，不得与堂官交一语者。
在乾隆时，曾经出现过书吏上下其手，蒙骗堂官，套出几十万两白银的大案。尽管如此，这种祖宗遗下的病窦百出的则例，还在指导着各部的运行。
修改各衙则例，是变法运动中学习日本改革行政体系的第一步，在百日维新之前，康有为以及各个维新之臣纷纷上书要求修改各衙则例，均如石沉大海，没有消息。百日维新开始后，梁启超说动仓场侍郎李端棻上书奏请修改则例，光绪不顾大臣阻挠，直接发布上谕，限各部在规定时间内修改各衙则例，办竣后奏报。接到上谕后，中央各机关一体采取搪塞拖延战术，开始除了理藩院在拖了个把月之后奏报已经派员办理之外，其余各衙就像没这回事一样，光绪帝不得已，再次严令督办，各衙门也只是敷衍了事，一直拖到政变发生，此事遂不了了之。
在裁撤闲散衙门和各机构冗员的问题上，新政也遭到牛皮糖式的抗阻。
按理说，精减机构本是传统政治体系内就可以解决的问题，并非专属于近代化改革，然而，封建时代的末世，行政机构百病丛生，老机构废而不撤，要办事就须添新机构，像补丁式的东补西补，弄得叠床架屋，臃肿不堪，只要想维持下去，非得再添新机构不可，久之，新又变老，于是再添新的，恶性循环，不知伊于胡底。进入近代以后，中央添了日见膨胀的总理衙门，而各省则不断地添加局、所，非此不足以应付局面。光绪与维新派对此深恶痛绝，几次下手意欲动刀，但是均无结果。百日维新期间，连岑春煊等温和派大臣也出面奏请裁撤闲衙冗吏（这是他的一贯主张，否则怎么会有“官屠”的绰号），光绪于是痛下决心，于8月30日，断然下令裁撤中央政府中詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等闲衙和地方政府中湖北、广东、云南三省督抚同城的巡抚，以及东河总督与各省粮道。同时，光绪还严令中央及各省裁撤各级政府中的冗员，将各种局、所裁并。
改革凡是涉及人事问题是最难缠的事。中央被撤各衙，闻说被裁，大家一哄而散，连桌椅都哄抢干净，而官员又被好心的大臣们别处安置，李鸿章就是特别热心于安置事业的人（当然，他有减消这种大规模裁撤引起的社会震动的意图，按道理这种裁撤应该慢慢来）。而至于各衙裁员的谕令，从中央到地方根本无人理会，每个负责的大员都不愿意干这种得罪人的事，“不为怨府”。大家一起拖下去，反正法不责众，光绪拿他们也没办法。
关于开制度局新政局的问题，最能显示出“冗政”的威力。
开制度局和新政局（尤其是前者）是康有为为戊戌新政设计的核心内容。在《日本变政考》和此前此后的奏折中，康有为等人一直把开制度局作为原则性的建议提出并且反复强调之。
制度局和新政局是康有为糅合西方政治制度、日本明治维新经验和中国政治特色炮制出来的“怪胎”，其本意是立法权与行政权的分立，设制度局以立法，设新政局主持新政行政事，但后来发现制度局事实上兼有行政中心的功能，新政十二局实际上成了制度局的派出机构。所以问题的焦点就变成了开不开制度局。
由康有为设计的制度局，是围绕君权变法的前提而设立的变法咨询、议政与立法机构。其人员约二十名左右，全由皇帝亲手指派，每日在皇帝身边议事，既协助皇帝处理有关新政的一切要务，又逐步修订原有的法律、条令与章程。实际上，制度局就是一个新的“军机处”，所不同的是它比军机处权力更大，有立法功能，而且，因为行的是新政，是近代化性质的改革，所以必须由懂西学，知新政的人组成，而且在立法过程中逐步能向近代化政治制度方向过渡。
显然，制度局也是根据光绪皇帝的特点而设计出来的，如果光绪变成了守旧者，那么这个所谓进步性的制度变革就要化为皇帝集权的工具。应该说，如果皇帝具有开明、进步的意向，而且是强有力的，这种设计远比那些看起来很鼓舞人心的，一上来就开议会实现君主立宪的方案要切合实际，对变革有利。热衷于君主立宪乃至虚君共和的维新派将行动纲领定在“开明专制”上，说明他们对现实尚有一定程度的清醒估计。
也许正因为制度局从外观上看像是新的军机处，再加上十二个新政局，俨然有“全面夺权”之势。时人道：康有为“请立制度局于内廷，分设十二局，总理法律、度支、学校、农、工、商、邮政、铁路、矿务、游会、海、陆军等事，各省分道设民政局，妙选通才督办，如学校例。朝议哗然，谓此局一开，百官皆坐废矣”。制度局之设，的确引起原有官僚体系普遍的失权恐慌。虽然康有为的设想不错，不去旧衙只增新衙，让旧衙无事可办，旧官僚有钱有裕，何乐不为？其实，康有为还是太书生气了，殊不知传统社会有权才有一切，官员们的主要收入并不源于那点合法官俸，没有了权力，只有虚荣，自然不会有人去理，这么一来，一切荣华富贵，阿谀逢迎都会离我而去。所以即便是保留旧官僚的尊荣，只要把权力收去，那么还是会引起激烈的反抗。